作者按語

憲法說明是實行憲法的主要方法之一。這些年，學術會商中一向有啟動憲法說明的熱盼和會商。2020年9月底，北京卓亞經濟社會成長研討中間約請部門學者和相干實務界人士，會商就憲法第十三條第三款關于征收國民公有財富應予抵償的規則啟動憲法說明的題目。會后，筆者按請求草擬了一份展開憲法說明的提出（原題為“提出對憲法第十三條第三款展開憲法說明，將憲法實行進步到一個新程度”），于2020年11月上旬交卓亞經濟社會成長中間。據清楚，卓亞中間對該草稿修正后，向十三屆全國人年夜憲法和法令委員會提出了啟動包養 憲法說明的提出，未果。

這里表露的是作者代為起草的初稿。此中，隱往了實務部分相干同道的姓名，并在其他個體處所加了按語。表露此初稿，意圖引出的思慮是：（1）現行憲法可否停止說明？假如能說明，啟動說明的前提畢竟是什么？（2）憲法說明應該依照什么樣的法式啟動？（3）全國人年夜成立了憲法和法令委員會，并負有“展開憲法說明”的職責，但該委員會“展開憲法說明”的寄義畢竟為何，在何種情形下才幹實行“展開憲法說明”的職責？或許說它啟動憲法說明的條件、法式以及所做的詳細任務是什么？（4）憲法說明可否懂得為憲法的所有的內在的事務都可以說明，此中有沒有不宜說明、難以說明或許不成說明的內在的事務？好比，相似憲法征收據款如許的內在的事務可否說明？假如可以，又如何說明？（5）憲法說明和制訂、修正法令包含行政律例或許全國人年夜常委會作出決定、決議的差別是什么？（6）憲法說明的效率與憲法自己的規則和法令的效率有何差別？是同等于憲法的規則，仍是低于憲律例定的效率？是同等于法令的規則，仍是高于法令規則的效率？（7）什么叫“憲法說明法式機制”？展開憲法說明，是不是就意味著要先制訂一部憲法說明法式法？（8）我國的憲法說明與東方國度的憲法說明畢竟有什么異同？等等。

對憲法說明泛泛停止實際上的切磋并不難，難的是若何在實行中啟動和操縱，特殊是未雨綢繆地斟酌一旦展開憲法說明所面對的上述各類題目，并在深刻會商和構成共鳴的基本上預備響應的計劃。由此可見，憲法說明生怕不是一個從學實際證和迫切愿看動身，就能看到標的目的遠景和完成目的等待的題目。希冀此次未能啟動的憲法說明提出，能激發實際和實行中對這一嚴重題目的進一個步驟思慮。

 

憲法第十三條第三款規則：“國度為了公共好處的需求，可以按照法令規則對國民的公有財富履行征收或許征用并賜與抵償”包養 （以下簡稱“憲法征收據款”）。9月27日，北京卓亞經濟社會成長研討中間組織中國政法年夜學應松年傳授、馬懷德傳授，包養網 北京年夜包養網 學陳端洪傳授、王錫鋅傳授，清華年夜學林來梵傳授，中國國民年夜學王軼傳授、韓年夜元傳授、王旭傳授，華東政法年夜學劉松山傳授等九位法學專家，會商對上述憲法征收據款停止憲法說明的相干題目。中間特邀全國人年夜有關專門委員會和常委會任務機構的曾任現任引導和老同道，最高國民包養 法院和北京市第一中級國民法院營業庭的有關同道，就這一題目頒發看法。

會商中，大師以為，憲法征收據款的規則寄義不清楚。此中，對于什么叫公共好處，若何界定公共好處，征收可否由行政機關片面作出決議，行政機關與國民簽署的征收協定屬于什么性質，抵償的公道尺度是什么，以及誰能代表國度停止征收，什么情形下才可以征收等題目，在熟悉和實行中，都缺少清楚的規范。這種情形招致行政機關在征收征用中，特殊是對國民衡宇停止征收的經過歷程中，呈現了大批牴觸題目。對憲法這一規則的寄義予以進一個步驟明白，有很強的針對性和實際意義。大都不雅點以為，為處理這個題目，停止憲法說明，是需要和可行的。也有不雅點以為，應該先制訂憲法說明法式法，再停止詳細的憲法說明。還有不雅點以為，此刻實行的《國有地盤上衡宇征收和抵償條例》是國務院的行政律例，與憲法第十三條第三款關于征收國民公有財富應該按照法令規則予以抵償的規則，并紛歧致，提出廢除這件行政律例，以制訂法令的方法落實憲律例定。

在梳理剖析高校學者和現實部分同道看法的基本上，我們研討提出如下陳述提出：

一、進一個步驟明白憲法征收據款寄義，有利于把憲法實行進步到新程度

會商中，法院的同道反應，這些年，全國各級法院裁判中的“征收”案件共154.6萬多件。此中，以行政機關為原告的案件就高達64.4萬件。2016年以來，全國衡宇征收案件每年都跨越20萬件，2018年和2019年則跨越27萬件，呈年夜幅上升態勢。單是北京市一中院行政庭2017年至2019年審理的拆遷及相干延長案件，就有2100件。此中，北京市行政機關的強拆案件年夜幅上升，2017年為53件，2019年則達203件，是2017年的4倍。法院的同道反應，憲法征收據款的寄義含混，不難招致下層法律亂象，侵略國民財富權，激發訴訟包含群體性訴訟以及相干延長訴訟。

我們感到，法院同道反應的這些情形有必定的廣泛性，需予以足夠器重。

2014年，習近平總書記在首個包養網 國度憲法日作出主要唆使，請求“推進周全貫徹實行憲法”。2包養 018年，總書記在中心政治局所有人全體進修時又誇大，要“把實行憲法進步到新程度”。黨的十九年夜陳述和十九屆四中全會都提出要加大力度憲法實行。總書記的主要唆使講話和十九年夜、十九屆四中全會精力，是奮力推動憲法實行的最基礎遵守。

憲法有用實行的包養 條件，是憲法條則具有明白的寄義。周全貫徹實行憲法，有一個不竭進步的經過歷程。我們感到，在以後情勢下，針對衡宇征收中帶有廣泛性的牴觸題目，明白憲法征收據款寄義，有以下需要性：

一是，有利于化解拆遷征地經過歷程中積聚的國民與行政機關的牴觸，起到推動依法行政和堅持社會穩固的感化。

二是，有利于充足保證國民財富權，貫徹落練習近平總書記在中心政治局所有人全體進修平易近法典時的主要講話精力。

三是，有利于轉變年夜拆年夜建的傳統成長形式，完成經濟社會的高東西的品質、人道化成長，推動十九屆五中全會提出的“以報酬焦點的新型城鎮化”。

四是，有利于彰顯法治國度抽像，增進對外開放。受新冠疫情影響，在國際情勢復雜嚴重的年夜佈景下，進一個步驟明白憲法征收據款的寄義，會進一個步驟彰顯我國維護國民財富的決計，也是在向世界表白，本國人、本國企業的符合法規財富，在中國事平安的，會遭到憲法法令維護，有利于吸引、穩固外資，擴展對外開放。包養網

包養網 二、明白寄義的計劃以及相干斟酌

計劃一：針對征收據款制訂一部專門的法令。

依據憲法第十三條第三款的規則，有關對國民公有財富履行征收征用的事項，只能由全國人年夜及其常委會制訂法令，國務院制訂的《國有地盤上衡宇征收與抵償條例》，顯明不合適憲律例定。可以斟酌廢除這件條例，由全包養網 國人年夜常委會制訂一部同一的征收征用法，對“公共好包養 處包養 ”等用語、征收征用法式、抵償的尺度及根據、征收征用中的膠葛處理等題目，一并作出規則。

計劃二：進步前輩行憲法說明，由全國人年夜常委會對征收據款的全體寄義以及此中的“國度”“公共好處”“可以”“征收”等用語，予以明白，再廢除《國有地盤上衡宇征收與抵償條例》，由常委會依據憲法的規則和憲法說明，制訂征收征用方面的專門法令。

我們偏向于采用計劃二。重要有以下斟酌：

一個斟酌是，將憲法、憲法說明和法令區離開來。現行憲法公佈實行以來，還沒有針對憲法條則做專門憲法說明的做法，對于什么情形下應該做憲法說明，憲法說明與憲法和法令是什么樣的關系，在效率上有無高低之分，尚缺少同一的熟悉。有一種偏向性不雅點，以為全國人年夜及其常委會依據憲法制訂的法令，就是對憲法的一種說明。

我們感到，憲法包養網 說明重要是指憲法的有關表述，在懂得上產生嚴重不合，或許呈現新情形新題目需求進一個步驟明白寄義，又不用修正憲法時，常委會包養 所作的專門說明。憲法說明自己屬于憲法的一部門，固然由全國人年夜常委會作出（代表年夜包養 會當然也有權停止說明），但它的效率同等于憲法，高于包養網 法令。全國人年夜及其常委會依據憲法的某一規則所制訂的法令，是憲法之外的規范，不屬于憲法自己的內在的事務，也不得與憲法相抵觸，效率是低于憲法的。依據憲法的某一規則制訂法令，與對憲法的某一表述停止說明，還不是一回事，不宜把二者同等起來。假如把依據憲法制訂法令、作出決定決議的行動，都視為憲法說明，會招致對憲法說明的懂得過于廣泛，不合適憲法第67條對憲法說明的專門規則，還不難招致以制訂法令取代憲律例定等其他一些題目。

提出組織氣力對說明憲法和普通立法運動的差別，以及憲法說明與憲法、法令的關系題目做專門研討。

征收征用方面，重要的題目是，對誰能代表國度停止征收，什么樣的好處才幹被視為公共好處，什么樣的情形下行政機關才幹征收，在熟悉實行中存在嚴重不合。對這些題目，憲律例定的寄義不明白，分歧法令的規則又存在紛歧致或許不明白的情形。

比擬典範的是什么叫“公共好處”，分歧法令的規則差異很年夜。

對于誰能代表國度停止征收，我們比擬了物權法制訂經過歷程中的幾回審議稿，發明征收的包養網主體有時被表述為“國度”，有時被表述為“縣級以上國民當局”，最后經由過程的物權法第42沐堅定的說道。條則沒有規則征收的主她欠她的丫鬟彩環和司機張舒的，她只能彌補他們的親人，而她的兩條命都欠她的救命恩人裴公子，除了用命來報答她，她真體，表述為：“為了公共好處的需求，按照法令規則的權限和法式可以征搜集體一切的地盤和單元、小我的衡宇及其它不動產”。這現實是回避了對征收主體的規則。

我們還對憲法中“國度”這一用語的表述停止了統計，共有113處，但誰能代表“國度”，好比處所國度政權機關可否代表國度，在什么情形下能代表國度，都不清楚。

這些情形闡明，憲法關于征收主體和公共好處的表述，寄義不清楚，依附法令作詳細規則，不只難以做到，還不難呈現法令規則不明白、紛歧致甚至凌亂的情形。較可行的措施是，由常委會在對征收據款的主要題目停止憲法說明、同一熟悉后，再制訂征收征用的法令。

第二個斟酌是，實行憲法和法令委員會展開憲法說明的職責。為推進憲法實行，包養 本屆全國人年夜建立了憲法和法令委員會，依據常委會關于憲法和法令委員會職責題目的決議包養網 ，憲法和法令委員會的一項主要職責，就是展開憲法說明。對憲法關于征收據款的規則展包養網 開說明任務，切進點好，是貫徹落實常委會決議的主要方面。

再一個斟酌是，展開憲法說明不只是一件法令性質的任務，更是一項政治性很強的任務。一段時光以來，國內奸對權勢對我法律王法公法治軌制和實行情形停止質疑進犯，如選擇關系全部國民財富權力的征收據款停止憲法說明，有利于貫徹以國民為中間思惟，對內對外彰顯崇尚憲法、厲行法治、保證人權的決計做法。

還有一個題目：有不雅點以為，應該先制訂憲法說明法式法，再停止藍玉華深吸了口氣，道：“他就是雲音山上救女兒的兒子。”憲法說明。黨的十八屆四中全會提出，要健全憲法說明法式機制，十九屆四中全會提出，要落實憲法說明法式機制。我們感到，健全憲法說明法式機制，不等于就要制訂憲法說明法式法。這個機制既可所以對外公布的法令，也可所以權利機關外部的規范性機制。今朝情形看，出臺憲法說明法式法的前提尚不成熟，但憲法說明任務是可以先行展開和摸索的。我們以為，在相干法令出臺之前，可以把征收據款的說明作為典範，一事一議，針對性地展開憲法說明。把這項任務慢慢展開起來，既有利于全國人年夜常委會自動行使權柄，處理憲法實行中碰到的題目，又可認包養網 為未來的憲法說明法式立法積聚經歷、發明前提。

有的不雅點煩惱，對征收據包養 款停止說明，能夠會惹起良多提出憲法說明的訴求。我們感到，這個題目可以design一些措施加以處理（作者按語：2022年12月27日，沈春耀在《國民日報》頒發《當真進修貫徹黨的二十年夜精力，更好施展憲法在治國理政中的主要感化》一文。針對憲法“沒錯，是對婚事的懺悔，不過席家不願意做那個不靠譜的人，所以他們會先充當勢力，把離婚的消息傳給大家，逼著我們藍說明，文中有如許的表述：“落實憲法說明法式機制，采取務虛管用方法方式積極回應觸及憲法有關題目的關心，闡明有關情形，提出研討看法，盡力完成憲法的穩固性和順應性的同包養 一。”這句話似乎流露出幾個信息：一是，憲法說明已有了相干的法式機制，要害是落實題目；二是，展開憲法說明，要害是要務虛管用，而不是務虛，特殊是不宜提出不具有前提甚至離開現實的假想請求；三是，憲法說明不料味著就要由全國人年夜常委會做出一個專門的說明，而是方法方式可以多樣化，包含回應關心、闡明情形和提出研討看法；四是憲法說明的目的指向是憲法的“順應性”題目，以到達穩固性和順應性的同一，而不是泛泛說明，凡事、凡有請求，均停止說明）。

三、停止憲法說明的幾個要點和構造、法式題目

1、把憲法第十三條第三款與憲法第十條第三款的規則聯合起來說明。憲法第十條第三款規則，“國度為了公共好處的需求，可以按照法令規則對地盤履行征收或許征用并賜與抵償”。實行中，衡宇是附著在地盤上的，征包養網 收衡宇的目標大都是為了征收地盤，所以，對于征收征用地盤中的公共好處等題目，需求在說明時一并予以斟酌。

2、把對農人衡宇的征收與鄉村地盤所有人全體一切制和鄉村基礎運營軌制的憲法位置聯合起來說明。持久以來，城市成長很年夜水平是樹立在對鄉村地盤和農人衡宇征收基本上的。依據憲法的規則，鄉村地盤所有人全體一切是一項主要的地盤私有制情勢，統分聯合的雙層運營體系體例是鄉村的基礎運營軌制，農人的宅基地和衡宇遭到憲法維護。可是，征收鄉村地盤和農人衡宇，處置欠好就不難就義農人好處，特殊是不難對憲律例定的鄉村土一切制和統分聯合的雙層運營體系體例形成沖擊。

依照憲法的規則，地盤所有人全體一切和國度一切是私有制的兩種情勢，可是，為扶植成長城市，把所有人全體一切的地盤征收為國度一切，就進一個包養網 步驟提出一個“所有人全體一切”能否必需讓位于“國度一切”，“國度一切”能否優于或許高于“所有人全體一切”的題目，這需求由憲法說明予以明白。

黨的十九屆五中全會提出，要優先成長農業鄉村，周全推動村落復興和新型城鎮化。11月2日包養網 （2020年），習近平總書記在對推動鄉村地盤軌制改造、做好鄉村地盤承保證理任務的主要唆使包養 中誇大，要“保持把保護農人權益作為動身點和落腳點”，“使鄉村基礎運營軌制一直佈滿活氣”。五中全會精力和總書記的主要唆使，是貫徹落實憲法關于鄉村農人題目規則的主要指引，也是說明憲法征收據款的主要指引。

3、把國民小我好處和公共好處，以及與後面所述相干的所有人全體好處與國度好處的關系聯合起來說明。征收經過歷程中，假如不加剖析地以為公共好處高于小我好處，國度好處高于所有人全體好處，報酬拔高包養網 公共好處，就能夠招致當局征收的隨便性和就義小我好處的風險。若何熟悉這幾種好處之間的關系，需求在憲法說明中予以明白。

4、對征收據款中的“國度”“公共好處”“可以”的寄義予以明白。提出聯合征收征用的經歷經驗以及新時期經濟社會成長的全體情勢目的，對這幾個用語停止專題研討后作包養 出說明。

5、對征收協定的性質予以研討說明。假如征收協定是同等的平易近事合同，當局則不克不及逼迫被征收人出讓本身的財富；假如在征收協定中，行政機關與被征收人處于不服等位置，則有逼迫國民出讓財富的風險。憲法說明能夠更需求確立征收兩邊同等自愿的準繩。

6、提出對憲法說明在構造上分三個部門：一是，開端即做總的闡明，說明征收據款與憲法其他條目的關系，國度一切（好處）和所有人全體一切（好處）包養、公共好處和小我好處之間的關系，以及征收征用協定的性質和協定兩邊的關系；二是，對“國度”“公共好處”“可以”等用語一一明白寄義；三是，明白由全國人年夜常委會制訂法令，對征收征用的法式、抵償的尺度以及膠葛處理等題目予以規則。

7、可以由憲法和法令委員會或許委員長會議向常委會提出憲法說明的議案。我們感到，此刻制訂憲法說明法式法的前提不成熟，但可以在將要提請全國人年夜會議審議修正的全國人年夜組織法和全國人年夜議事規定中，對常委會停止憲法說明的法式做簡單的點明式的規則，從法式上為展開憲法“媽，我跟你說過很多次了，寶寶現在掙的錢夠我們家花的了，你就不要那麼辛苦了，尤其是晚上，會傷眼睛，你怎麼不聽寶說明任務供給法令根據。

劉松山，山東年夜學（威海）法學院傳授。